美国政府于 2022 年 10 月 14 日发布指导意见，强调美国“准备利用其广泛的权力对与受制裁的俄罗斯目标继续进行贸易往来，特别是与支持俄罗斯军方的私营企业继续进行贸易往来的非美国人实施制裁”。该指导意见支持了此前由美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）于 2022 年 9 月 30 日发布的声明，该声明明确表示美国计划“更积极地利用其在现有美国制裁项目下的权力”，对向受制裁的俄罗斯目标提供援助和支持的外国实体和个人以及支持俄罗斯入侵乌克兰的外国实体和个人实施制裁。随着该 9 月 30 日声明而来的，是针对中国和亚美尼亚数家供应商实施的制裁，理由是他们向一家与俄罗斯军方有关联的公司提供物项和技术。

正如  OFAC 在 2022 年 10 月 14 日的指导意见（10 月 14 号指导意见）中所述，这些建议和最近的制裁应该“作为一个警告，即那些支持被制裁的俄罗斯人的各方自己也具有受制裁的风险。”以下简要总结了在哪些情况下可能会对继续与俄罗斯进行贸易往来的非美国公司实施制裁，以及通过该指导意见的关键要点的分析以降低成为潜在制裁目标的风险。

      “二级制裁”的定义

一般来说，通过一级制裁，美国政府限制美国个人和实体与根据美国制裁法被指定为被禁止方并被列入特别指定国民与禁止人员（SDN）名单的外国实体和个人进行业务往来，并限制非美国个人和实体与 SDN 进行有“美国链接点”的交易—例如，在美国境内或涉及美国金融体系的活动，或涉及美国人或美元的活动。一旦某一实体或个人被列入 SDN 名单，他们实际上就被禁止参与美国市场，包括直接或间接涉及美国银行的交易。一级制裁采取严格责任制度，因此，无论违规方的意图如何，一旦违反可能导致民事罚款和其他后果。此外，如果涉及故意行为，美国可能会对违反一级制裁的行为进行刑事起诉。

因此，如果在不存在“美国链接点”的交易或活动中只涉及非美国当事方和行为，则美国没有直接依据执行美国一级制裁的限制。然而，为了进一步达成美国外交政策和国家安全目标，美国采取了额外的有针对性的制裁措施。在某些情况下，鼓励外国实体和个人自愿遵守美国制裁和出口管制，否则就有可能通过实施所谓的“二级制裁”将其列入美国的制裁名单。如果外国实体直接与受美国制裁方进行交易或以其他方式提供支持，则可能被实施二级制裁。除了作为 SDN 被禁止进入美国市场之外，二级制裁还可以采取其他形式，包括如涉及的是外国金融机构，将其排除在美国代理银行关系之外。与一级制裁制度不同——一级制裁在违规行为发生时自动适用，OFAC 在对任何特定外国个人或实体实施二级制裁方面拥有自由裁量权。

基于与俄罗斯进行贸易往来的二级制裁

美国的许多制裁项目都授予了对与制裁目标进行贸易往来的非美国实体和个人实施二级制裁的权力。然而，到目前为止，即使是在美国最关键的政策目标方面，这种权力很少得到应用。

根据与俄罗斯相关的制裁项目，美国总统已经发布了多项行政命令（EO），包括第 13660 号、第 14024 号和第14065号行政命令，授权制裁在视为对美国的政策目标特别有害的情况下继续与俄罗斯制裁目标进行贸易往来的位于俄罗斯境外的个人实施。一般而言，如OFAC常见问题解答 109 1和 1092 中提供的指南所述，可能导致二级制裁的情况包括：(1) 向根据上述行政命令被制裁的任何个人或实体提供“实质性援助、赞助，或经济、物质或技术支持，或向其提供物项或服务或支持”，或 (2) 以其他方式参与以下方面的协助或支持：

• 破坏乌克兰的民主进程或制度或威胁乌克兰的和平、安全、稳定、主权或领土完整的行动或政策。
• 侵占乌克兰的国有资产或乌克兰经济上重要的实体。
• 代表俄罗斯政府或为其利益进行以下任何活动：
  • 恶意网络活动。
  • 干扰美国或其他外国政府的选举，或以其他方式破坏美国或国外的民主进程或制度的行动或政策。
  • 跨国腐败。
  • 暗杀、谋杀或其他非法杀害美国人或美国盟友或伙伴的公民或国民，或对其造成其他身体伤害。
  • 破坏美国、其盟友或其伙伴的和平、安全、政治稳定或领土完整的活动。
  • 为规避任何美国制裁而进行的欺骗性或结构性交易。

重要的是，非美国个人或实体也可能因在知情的情况下与美国当局认定为“俄罗斯联邦政府国防和情报部门的一部分，或为其或代表其运作”的某些个人或实体进行重大交易而受到二级制裁。受此指定的个人和实体的名单可在这里找到。

特别是，OFAC 承诺“利用现有权力，对俄罗斯以外司法管辖区支持俄罗斯军事和国防工业的实体和个人实施制裁，”包括向俄罗斯军事、国防工业基地，以及在或曾在俄罗斯国防工业基地运营的指定实体和人员提供重大支持的第三国人员的交易以及协助规避美国对俄罗斯和白俄罗斯制裁的外国实体和个人的交易。

在 10 月 14 日的指导意见中，美国当局进一步指明，二级制裁将不仅限于明显的军用物项贸易，还将包括有利于俄罗斯军事利益的物项和技术，包括微电子，如被视为“俄罗斯武器装备命脉”的半导体。

举例

2022 年 9 月 30 日，OFAC 将中国实体信诺电子有限公司（信诺）和亚美尼亚实体 Taco LLC 列入 SDN 名单，理由是这两家公司“在明知对俄出口限制的情况下，”仍与一家与俄罗斯军方有关联的俄罗斯采购公司保持关系。在此之前，信诺于2022年6月被列入美国商务部实体名单，这在很大程度上阻止了其购买美国技术。

关键要点

综上所述，10 月 14 日的指导意见表明，美国准备更积极地对被美国当局视为涉及以下情形的外国交易的非美国公司实施二级制裁：(1) 协助规避美国对俄罗斯或白俄罗斯的制裁，或以其他方式 (2) 协助或支持关键的俄罗斯被制裁人员或受制裁活动，特别是与军事部门有关的活动。对于在迄今为止尚未对俄罗斯和/或白俄罗斯实施严厉制裁的其他国家经营的公司而言，这一公告大大增加了与任一司法管辖区的交易各方开展业务的风险。

值得注意的是，美国当局对哪些活动可能构成逃避制裁持宽泛的解释。这些活动包括可能为掩盖受制裁俄罗斯方参与美国市场（例如，使用加密货币）的任何行为，以及可能帮助受制裁俄罗斯方获得美国商品或服务的任何活动。同样，美国当局可能会积极追究那些继续提供被视为（即使是事后看来）直接或间接有利于俄罗斯军事利益的物项或服务的公司的责任。鉴于美国当局最近的声明和制裁行动，继续与俄罗斯进行贸易往来、但在过去不需要执行美国制裁合规程序的外国各方应考虑制定风险评估方案，识别和审查与俄罗斯相关的交易可能带来的二级制裁风险。

Additional Authors: 

• Jamie Schafer
• David Sewell