总统特朗普已任命其政府高级成员（其中一部分尚待美国参议院确认），他们将帮助特朗普制定、协调以及实施美国贸易政策。结合总统自竞选及在竞选期间发表的声明，审视这些高级贸易官员的背景，我们能够从中获取更多信息，判断总统在其任期前几个月可能采取的贸易措施。

在竞选期间，总统特朗普承诺，将彻底改变美国几十年来坚持的一系列贸易政策（有时得到两党的支持）。例如，我们在之前的更新中提到的，他提议对特定公司征收边境税，征收全面关税，终止或对自由贸易协定进行重新谈判以及将中国归为货币操纵国。

在本次更新中，我们将讨论总统特朗普的主要贸易任命以及新成立、提供贸易咨询的白宫实体——国家贸易委员会（NTC）。之后，我们将提供对总统特朗普的美国国际贸易政策导向的看法。

总之，我们认为总统特朗普貌似很沉着，至少对于其在竞选中承诺的部分颠覆性贸易措施会坚持到底。总统在NTC新组建了一个实体，他可以在白宫利用该实体控制贸易政策，且总统已经将重要贸易职位交给竞选时其竞选纲领的缔造者。总统委任的官员对于主要贸易伙伴，例如中国和墨西哥，将会采取比之前更加强硬的政策。这些新任命的官员，和总统一样，倾向于公开采取更加咄咄逼人的措施，来保护美国制造业及相关工作，尽管如下文所述，部分措施可能导致不利多边裁决和潜在贸易报复。就这一点而言，总统特朗普的贸易政策核心可能会与传统民主党而非共和党的正统贸易观念更加类似。

经济及贸易政策任命以及全新的国家贸易委员会

总统特朗普已经宣布对行政部门职位的一系列任命，这些职位涉及制定或至少是协调、实施贸易和金融政策。一个关键问题是参与贸易政策的不同实体之间权力界线的性质。在2016年12月中旬，一个高级过渡官员表明，美国商务部而非美国贸易代表处（USTR）将“主导”美国贸易政策，包括贸易谈判。这将与前几任政府的做法背道而驰，之前USTR主导贸易政策，进行贸易协定谈判，向WTO提起诉讼。

然而，总统特朗普有可能从白宫控制美国贸易政策的基本内容，并由机构负责人去执行其政策选择。这种解释在总统宣布组建新的白宫实体——NTC——并任命彼得•纳瓦罗（Peter Navarro）为总统助理和贸易与产业政策主任时，就得到了进一步证实。NTC显然会在贸易政策上，复制国家经济委员会（NEC）和国家安全委员会（NSC）分别在经济和安全政策中扮演的角色。据总统特朗普，NTC将“为总统就贸易谈判中采取的创新战略提供咨询，配合其他机构评估美国制造能力及国防工业基地，……帮助在美国失业工人和新的制造业熟练岗位之间牵线搭桥，……领导‘买美国商品、雇美国人’项目，保证总统对从基础设施到国防的政府采购和项目的承诺得以实现”。

以下讨论关于纳瓦罗先生、新任命的商务部和USTR负责人以及新创设的国际谈判职位的人选。

• 总统助理及贸易与产业政策主任，白宫国家贸易委员会：彼得•纳瓦罗（Peter Navarro）——纳瓦罗先生，67岁，现在是加州大学欧文分校保罗梅拉吉商学院的经济与公共政策教授。他与威尔伯•罗斯（Wilbur Ross）都是竞选活动中，总统贸易政策纲领的总缔造者。总统特朗普在任命声明中提到，纳瓦罗先生一直以来“在挑战占主导地位的、华盛顿的所谓自由贸易正统观点上，起到重要的作用……他很有先见之明，记录了全球主义给美国工人造成的危害，为恢复我们的中产阶级铺平道路”。

评论员曾指控纳瓦罗先生为“经济文盲”，声称他持有已遭摒弃的经济观点，例如，认为贸易是零和博弈。加图研究所（一个自由主义经济智库）的丹•伊肯森（Daniel Ikenson）认为，纳瓦罗先生“未能将贸易看做是有成交意愿的双方之间的一种互利活动，能够增强互相连结的纽带”。纳瓦罗先生以持有强烈的反中国观点而为人熟知，他的这一观点也得到了部分人的支持。例如，《福布斯》报道，纳瓦罗先生曾将中国描述成一个“帝国主义强权，统治着世界领先的癌症工厂，一个无所不能的宣传机器、地球上最大的警察国家和监狱”。纳瓦罗先生之前的立场是否会有所缓和或成为他扮演新角色的基础，我们将拭目以待。

• 商务部长：威尔伯•罗斯（Wilbur Ross）——威尔伯•罗斯，79岁，领导一家自己成立的私募股权公司，WL Ross & Co. LLC 。他之前在精品投资银行Rothschild Inc.，担任了24年的执行董事。他与纳瓦罗先生都是竞选活动中，总统特朗普贸易政策纲领的总缔造者。罗斯先生主要以收购并重组成熟经济部门中的公司而著称，例如钢铁、煤炭和纺织。罗斯先生很熟悉美国贸易救济，因为他的投资通常以新收购的公司能够获得贸易救济为前提条件，例如，其对LTV 钢铁的收购，就从对进口钢铁征收高贸易补贴关税中得利。罗斯先生似乎在现在推动美国经济增长的高科技、服务以及知识产权领域，经验较少。

罗斯先生支持总统的计划，用关税和“一切可用手段”保护美国制造业工作，免受外国不公平贸易行为的毒害。在2016年11月30日，他的任命被宣布以后，他将《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）称为“一个不会实现的有瑕疵的协定”的评论，被广泛引用。

• 美国贸易代表：罗伯特•莱特希泽（Robert Lighthizer）——莱特希泽先生，69岁，是总统特朗普的早期支持者，帮助他在贸易方面管理过渡团队。在担任美国参议院金融委员会幕僚长之后，他在里根政府担任副美国贸易代表。自20世纪80年代离开USTR，在纽约一家大型律师事务所进行私人执业，莱特希泽先生就在利用美国贸易救济法律对与美国国内制造业，主要是钢铁部门，进行竞争的进口商品征收关税方面，建立起声誉。莱特希泽先生数十年来代表美国钢铁公司，参与限制来自中国、韩国及其他主要钢铁生产国的倾销和补贴的进口钢铁商品。

在选择莱特希泽先生时，总统特朗普极力称赞其上世纪80年代在USTR的协定谈判经历，并提到他“保护了美国经济的一些最重要的部门”。在里根政府时期，莱特希泽先生就自愿限制协议进行谈判，在这一过程中，贸易伙伴们同意，作为保护美国产业免受低价进口商品竞争的方式，限制其出口到美国的钢铁商品的数量。这些协议之后因各种原因而失宠。在乌拉圭回合贸易谈判、建立世界贸易组织后，它们大部分受到1995年实施的新多边贸易规则的限制。

莱特希泽先生至少受到一些来自两党的支持。一些国会民主党成员曾表示，他们对莱特希泽先生的任命很满意，但是比较担心他的权力可能会被一些总统特朗普挑选的其他内阁成员削弱，他们认为这些内阁成员的观点与总统竞选时关于贸易的承诺不一致。例如，俄勒冈州代表，彼得•德法西奥（Peter DeFazio）在2016年1月的新闻发布会上表示，“莱特希泽很显然和威尔伯•罗斯或蒂勒森（Tillerson）及其他任命的官员完全不是一类人，后者都是坚定的长期自由贸易者。我认为有希望与他合作；他与我在华盛顿特区30年见过的其他任何特别贸易代表都非常不同”。民主党人的这一反应，刚好凸显了总统特朗普的贸易政策方针与最近共和党的自由贸易正统观点相距有多远。

• 国际谈判特别代表：詹森•格林布拉特（Jason Greenblatt）——这是一个新创设的职位。总统特朗普曾说过，格林布拉特先生的责任将包括贸易谈判，但是并未指明其如何与USTR、商务部及其他机构紧密配合。格林布拉特先生自1997年起就为总统工作。他现在是特朗普集团的执行副总裁和首席法律顾问。根据格林布拉特的任命公告，“在过去的20年中，他在各种法律和商业事务中，代表总统当选人特朗普及其家人，关注国内国际房地产开发及其他生意的方方面面……并在竞选中担任总统当选人在美以关系上的主要顾问之一”。格林布拉特并没有贸易政策或谈判方面的政府背景，所以很难判断其政策对执行总统贸易项目的影响，如果有影响的话。

特朗普政府可能采取的贸易举措及潜在阻碍

总统特朗普把重点放在一系列潜在的贸易措施上，这些措施围绕其竞选的主旋律，即恢复美国制造业工作，并以他认为美国主要的贸易伙伴，例如中国和墨西哥，进行的不公平贸易为目标。 正如我们在之前的更新中提到的，总统承诺终止并/或重新谈判主要的贸易协定，包括《北美自由贸易协定》（NAFTA）和《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）；将中国归为货币操纵国；对中国和墨西哥的进口商品征收全面关税；根据《1974年贸易法》第301条采取措施，反对不公平贸易行为；提起美国贸易救济程序和WTO争端。此外，总统特朗普反复提到，他会对将生产移往海外的美国公司征收边境税。他威胁征收边境税，是想鼓励公司将生产放在美国进行并将海外生产移回美国。

我们分析认为，特别是结合上述委任的主要贸易政策和经济负责人，总统特朗普貌似很沉着，至少会将其中的一部分承诺进行到底。有些措施，特别是行政部门拥有的、无需国会授权的权力，可能对于总统来说，会更加容易执行。每一个提议的措施都面临阻碍，不论是来自国内对立方、可能与美国在现存贸易协定中的义务不一致、或外国政府的报复性贸易措施。我们简单分析每个主要措施、其实施的潜在阻碍及它们对美国产业的潜在影响（消极或积极）。

1. 边境税——在很多场合，总统特朗普都曾提到，他会对将生产移往其他国家的公司的进口商品，征收“边境税”。总统并没有准确地阐明“边境税”的含义。有些观察员怀疑他是不是指关税或边境调节税（BAT）。这一区别关乎总统实施该措施的法律权限以及是否与美国加入的多边贸易协定相一致。关税是在货物进口时，由美国海关及边境保卫局收取的费用。该费用通常按照进口商品的价值的百分比来计算。通常来说，美国对于进口商品能够征收的关税水平（即通常所称的“约束”税率）受制于事先同意的多边承诺，这些承诺在乌拉圭回合协定或自由贸易协定中提出，并在美国法律中得到执行。

边境调节税是一个完全不同的措施，它将彻底改变美国政府如何对进口商品和出口商品征税。如果美国税制改变，加进边境调节税，公司将不能再扣除其进口货物的成本，其出口商品销售额也不再成为美国的征税对象。边境调节税对经济的影响是，使得进口商品更加昂贵而出口商品比较便宜。就这一点而言，边境调节税可能能够实现总统的目标，即惩罚将美国国内消费品生产移往国外的公司，同时奖励将生产（以及制造业工作）留在美国的公司。

维护以单个公司的进口产品为目标，又没有像对美国税收制度进行全面改革那么复杂的，更加简单、具体的“边境税”，对于特朗普政府而言将会更加困难。结合贸易救济法律和政策，将生产移往美国境外不是实施救济措施的充分条件，该救济措施有可能被归为附加的进口关税。美国贸易法律的其他规定，例如第301条，有可能表面上会为这一措施提供合理根据，但是这些贸易法律通常赋予政府实施救济措施的权限，是为了对抗外国不公平行为，而非所谓的美国生产商的有害行为，即选择将生产移往外国以利用其廉价劳动力或其他经济优势。

关于更加全面的“边境调节税”，众议院共和党人推出了包含边境调节税的税收改革方案。所谓的共和党“税制改革蓝图”将会取消对进口货物成本的扣除并对出口货物销售额进行税收豁免。众议院议长保罗•瑞安（Paul Ryan）已经提议将边境调节税（而非全面关税）作为无需引发贸易大战就能实现政府目标的手段。尽管总统曾公开表达一些保留意见，“蓝图”是否得到参议院共和党人或新政府的支持，还未可知。此外，取决于应用和操作，边境调节税有可能与美国在一些多边贸易协定中的承诺相冲突，这些协定禁止政府采取对出口商品有利的措施或相比进口产品对国产产品采取利好措施。

2. 终止及重新谈判贸易协定——总统特朗普提议对NAFTA进行重新谈判，如果墨西哥和加拿大不同意美国的要求，就终止该协定。此外，他提议退出TPP。在这两种情况下，总统特朗普都有很大的权力领导谈判（或重新谈判），但是总统实施并适用修改后协定的权限，则很大程度上受到现行美国法的限制，同时也受制于国会权力，即批准新的或修改的协定。

就NAFTA而言，总统特朗普很有可能把重点放在尝试进行重新谈判上，以避免彻底终止给很多美国企业造成经济上的破坏。但是总统使用的词藻透露出，其欲寻求NAFTA的“重新平衡”，而这种所谓的平衡是向他所认为的美国利益严重倾斜。因此，重新谈判可能并非完全可行，因为这要求墨西哥和加拿大愿意参与，也需要特朗普先生进行让步，以达到他在谈判中想要实现的目标。如果总统特朗普对谈判结果的失望，将导致他推动NAFTA的彻底终止，而国会最终通过修改一系列之前根据该协定实施的美国法律，同意进行终止的话，这将很可能造成美国经济的严重混乱。为此，彻底终止NAFTA几乎不可能实现，但是修改或“重新平衡”该协定则比较现实。

就TPP而言，总统完全有权退出谈判。需要注意的是，中国不是该协定的成员国。事实上，很多专家相信TPP和NAFTA都在控制中国经济增长和主导太平洋市场上，为美国的经济和安全利益服务。鉴于新政府对中国采取强硬态度的决心，总统及其新贸易顾问最终也可能得出相同的结论。

3. 将中国指定为货币操纵国——总统特朗普有权通过存在已久（近来得到增强）的美国财政部货币评估程序来自己采取这一措施。总统可以命令财政部长将中国列为货币操纵国，这将触发协商程序，即总统和中国对后者重调货币需采取的措施进行讨论，如果讨论失败，有可能会对中国进行惩罚。

按照长期以来的方法，美国对几项标准进行分析，决定外国采取的货币措施是否不公平，包括审查与美国的贸易顺差是否不成比例，是否存在不成比例的国际收支经常项目顺差，以及是否因货币干预而购买大量的海外资产。在最近的半年度报告（于2016年10月发行）中，财政部得出的结论是，中国仅仅满足三个标准中的一个——贸易顺差标准。财政部提到，中国非但没有试图通过削弱人民币来获取优势，反倒从2015年8月到2016年8月抛售了5700亿美元的外汇资产，企图阻止货币的快速贬值。

任命了新的财政部长，总统特朗普可能寻求改变财政部沿用已久的分析货币操纵的标准。改变具体的数值阈值或增加（或删除）某一标准，可以为总统提供将中国列为货币操纵国的依据，尽管我们预期总统的贸易顾问会考虑到这么做对美国产品的影响，包括中国有可能对美国产品采取报复性贸易措施。

4. 全面关税——总统特朗普提议，对从所有来源进口的所有货物都征收关税。他几次提到从10%到45%不等的全面关税。他还提出，该关税仅针对个别国家，例如中国和墨西哥。如下所述，美国在多边贸易协定下的承诺，会对这种措施的实施造成困难，因为一旦实施，美国贸易伙伴不会不主张该措施严重违反贸易规则，他们可以通过实施自己的惩罚性关税或制造其他的市场准入障碍来进行报复，这将反过来伤害到美国出口商。此外，国内有可能会强烈反对，因为这一新进口关税的实施，将会大大增加依赖外国投入的美国公司的成本。

如上文提到的，《世贸组织1994年关税与贸易总协定》（GATT 1994）第2条规定了协商好的“约束”税率（即美国和所有WTO成员国承诺设定的最高税率）。总统特朗普提议的这一新的全面关税，将会至少超过部分“约束”税率，这将导致美国贸易伙伴主张这一措施违反了第2条。此外，如果美国仅仅对一个国家或小部分WTO成员国征收全面关税，这些WTO成员国将有可能主张该关税不仅违反第2条也违反第1条，第1条规定了最惠国（MFN）义务，是现行多边贸易协定计划的基本元素。（请注意，美国加入的双边和诸边自由贸易协定中也有类似的规则，例如NAFTA。）

如果总统特朗普及其贸易顾问认为，征收附加关税对于处理特定外国不公平贸易行为有必要的话，这些行为包括倾销、补贴或迅速用产品攻占市场，现行WTO协议提供了成员国可以采取的救济措施，包括附加关税。但是这些措施的实施，必须符合严格的程序要求，即需要有证据证明特定不公平贸易行为以及该行为对美国国内产业造成的特定损害。总统特朗普可以选择按照美国现行反倾销、反补贴和保障措施法律来针对产品实施该措施。这种办法可以使总统及其顾问对抗该措施与多边贸易协定不符的主张。

一个未经验证的办法是，总统特朗普可以尝试根据GATT 1994 第21条的“国家安全”例外条款，来证明允许征收全面关税，当然，这有可能引起美国贸易伙伴的反对。按照第21条的规定，成员国可以自我决定适用该例外，这意味着美国政府可以单方面主张适用该例外。但是WTO协议和GATT 1994 的谈判历史清楚地表明，第21条从来没有被用来作为征收全面进口关税的依据。除了面临向美国贸易伙伴解释全面关税关乎“国家安全”这一挑战之外，特朗普政府有可能面临第21条被扩大适用的不利局面，即包括俄罗斯和中国在内的其他WTO成员国，也可以将该条作为采取“国家安全”贸易措施的依据。

5. 根据《1974年贸易法》第301条可以采取的措施——第301条允许美国政府调查外国不公平贸易行为。当满足某些条件时，第301条授权总统与该国协商，并针对外国不公平贸易行为采取措施。具体而言，该条授权总统采取包括报复在内的适当的措施，以去除外国政府违反国际贸易协定或无根据、不合理或带有歧视性的以及限制美国商业或给其带来负担的行为、政策或惯例。就可以采取的报复措施的性质和程度，国会授予总统广泛的权力。事实上，可以这么说，只要措施符合该法的程序性要求，行政部门就可以实施粉碎性报复措施，例如全面关税。此外，USTR也可以自行启动301调查。

为此，第301条貌似将会是新政府的利器。但是在美国加入WTO时，修改过第301条，即如果其声称的不公平贸易行为，属于拥有争端解决机制的国际贸易协定的范畴，例如WTO和NAFTA，则必须按照适用的协定，对该措施提出质疑，而不能通过单方面措施来进行。这实际上意味着和WTO成员国之间的国际贸易争端，必须或至少应该在WTO解决，而不是第301条。货币操纵是一个值得注意的例外。很多专家争论，就算WTO协议范围很广，也是不包括货币操纵的。因此，美国有可能可以针对所谓的中国进行货币操纵的行为，利用第301条进行调查及报复。新政府将面临的挑战是，需要找到一种对中国进行报复的方法，不会违反美国在WTO协议下的义务，即在非贸易背景下进行报复，不然美国将面临中国在WTO对其措施提出质疑。

6. 自行启动贸易救济案件和WTO争端——在现行美国法下，政府有权“自行启动”贸易救济和WTO争端解决程序，也就是在收到来自利益受损的美国国内产业的正式请求之前，就可以提起以上程序。然而，实践中，自行启动程序——特别是在贸易救济背景下——很少被用到，因为这种案件无论如何都需要利益受保护的美国国内产业的积极参与和支持。相关WTO协议（例如《WTO反倾销协议》第5.6条）规定，政府只有在已经有“充足的证据证明倾销行为、（对国内产业）造成的伤害及（两者之间）的因果关系”时，才可以自行启动这种调查。这种证据通常在受影响的美国产业手中。

因此，贸易救济调查和WTO争端的提起，通常经过如下程序，即受影响的美国公司或产业，正式或非正式地请求政府进行救济。在大多数贸易救济调查中，受影响的国内产业向商务部以及国际贸易委员会（ITC）提交一份正式的请求，该请求中包含详细的数据、证言及其他书面证据，支持征收新关税。商务部和ITC审查后，要么接受，要么拒绝，并就如何保证未来的请求包含满足WTO协议及现行美国法要求的足够的细节及证据，进行指导。关于WTO争端，受影响的美国公司或产业与USTR协商，提供能够确定协议违反及证明需要WTO救济的相关信息以及其他重要信息，使其在与目标国家磋商时有足够强势的谈判地位。

在这两种情况下，涉及的美国机构承担协助美国产业的责任，它们通常也会这么做。因此，尽管自行启动完全处于政府的控制中，在没有受影响的国内产业的积极参与时，政府整理出一个有足够多证明文件的案件，来为其自行启动找到合理根据，这一负担是很重的。

结论

随着总统特朗普及其新贸易和经济政策顾问开始衡量竞选时大肆鼓吹的各种贸易提案的利益、成本及后果，新政府可能最终发现，不那么激进的方法可能更加有效。新政府可能决定和长期以来的盟友，如英国和日本，进行新的双边贸易交易，在保持和主要传统贸易伙伴的关系的同时，进一步向中国施压，并积极进行有国内产业支持的新贸易救济请求和WTO措施——同时重新考虑可能会导致以下后果的措施，即带来现行多边贸易协定下的法律问题以及美国贸易伙伴采取有损美国产业的严厉的报复措施。

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